关于县城建设的思考与建议
按：市委、市政府领导对这篇调研报告作出重要批示。市委书记聂瑞平批示：“请宝东同志组织有关部门认真学习、研究专业化的意见和建议，推动县城建设向更高层次、更高特色发展。”市委副书记、市长马誉峰批示：“这两个材料很好，对我市县城建设很有参考价值。请宝东同志阅研并印发各县市政府主要负责同志。”
县城建设座谈会后，我们又进行了深入研究和思考，结合前期调研和专家意见，提出了意见建议。现呈上，供领导参阅。
客观地讲，我市的县城建设原来并不落后，有基础也有亮点。为什么现在落后了呢？冰冻三尺非一日之寒。正如本顺书记指出的，县城建设不是一日之功，需要长期积累。落后也不是短时间内形成的，也是逐步的、慢慢落后的。特别是“三年大变样”，应该说是一个转折点，拉大了我市县城建设与其它地市的距离。当前，各县（市）正在按照市委、市政府部署，以争创省级园林县城和“七个一”工程为主要抓手，大力度推进县城建设。我们认为，无论是创建园林县城，还是实施“七个一”工程，都必须坚持高标准规划、高水平建设、高速度推进，确保把每一项工程都打造成亮点和精品，向着全市最好、全省最优的目标迈进。否则，我们将永远处于落后和被动赶超的地位。改变县城面貌，提升县城建设水平不可能一蹴而就，需要把远期目标和近期工作有机结合起来，分阶段推进。
从当前看，需要突出抓好三方面工作，或者叫三步走：
第一步，从整治“脏乱差”入手，尽快改善县城容貌。本顺书记之所以说我们的县城差，最直观的表现就是县城的容貌差。在县市调研中，经常可以看到一些县城街道两侧垃圾成堆，污水乱洒、店外经营、占道经营等现象十分普遍；车辆乱停乱放，使本就不宽的街道更显得拥挤不堪；道路崎岖不平，便道损毁严重，长期无人维修；违章建筑侵街占道，建筑施工不设围挡致使尘土飞扬。可以说，“脏乱差”问题严重影响了城市的外在形象。因此，我们认为，推进县城建设，首先要从整治县城环境卫生入手，下大力根治“脏乱差”现象，这也是见效最快的措施。主要是“清、改、控”三个字：一是“清”，对县城环境进行清理。划分区域、划分责任，开展地毯式环境卫生整治，彻底清除卫生死角、小广告、暴露垃圾和淤泥渣土污染。二是“改”，改造提升基础设施。本着“先地下后地上”的原则，对城区内的道路、人行便道和老旧城区的地下给排水管网等城市基础设施实施综合改造，加快建设垃圾中转站、公厕、公共停车场、农贸市场等基础配套设施，积极推进生活垃圾、建筑垃圾、餐厨垃圾分类处理，让各种垃圾有人收、有处去。三是“控”，加强管控违章违法行为。环卫、住建、综合执法、交警等要协调联动、密切配合，对各种违章违法行为“零容忍”。特别要加大对违法违规建设的查处力度，对已经存在的违法违规建筑坚决予以清理，还城区和谐公平建设环境。
第二步，在绿化、亮化上着力，提升城市整体形象。我们的县城差，一个重要方面是“绿”少，给人一种光秃秃的感觉；另外是亮化不够，一到夜晚便暮气沉沉、没有活力。为什么讲绿化，因为城市绿化不但让人在视觉和身心上舒适，更主要的功能是改善城市环境，具有净化空气、涵养水分、缓解污染、消融噪音、繁衍生物种群等多种功能，是城市生态系统中的还原组织。而从我们的调研情况看，多数县城在绿化上存在两方面问题：一方面，绿化、美化长期跟不上。特别是一些新建道路、小区等，长期不按规划进行绿化；另一方面，人为减绿。可以说，在很多县城，楼越盖越高、路越修越宽，但树却越来越少，绿越来越难找。比如说原来有绿化隔离带，有大树遮荫的三块板、四块板结构道路，刨了树、铲了草，变成了一块板，原来的植物隔离，变成了铁栏杆隔离，路宽了、车道增多了，但行人的荫凉没了，绿色不见了。还有很多县城的道路两侧根本就没有植树种草的空间。一些马路两侧土地连片裸露，即便有树也不成荫凉，夏天出行让人苦不堪言。无论大、中城市，还是小县城，凡是建得好的地方，一般是树多、花多、草多，楼在林中、路在树中、园在花中，各种花草树木错落有致，所到之处满眼都是绿色。夜幕降临，各类亮化景观交相辉映，城市夜景美轮美奂，真正做到了白天见绿，晚上见亮。一个地方若没有绿色，就没有生气，若没有夜景，则没有活力。因此，要想真正让县城美起来，必须增光添绿，实施绿化、亮化工程。一方面要种树建园补绿。以争创省级园林县城为契机，在城区及周边主次干路两侧大幅植树造绿，在路口街角建设生态园林，打造城市公园绿地和绿道绿廊系统，修建各类植物公园、森林公园、滨河公园和湿地公园，努力做到拆墙透绿，拆违建绿，见缝插绿，能绿则绿。另一方面要美化城市夜景。实施城市亮化工程，县城主次干道及广场、游园等公共区域实现灯光照明全覆盖，充分利用建筑物、城市景观进行美化、亮化，形成点、线、面结合的立体城市夜景照明体系，建设一批精品楼体亮化工程，打造灯光景观示范街道，实现城市夜景最佳效果。
第三步，把做好“水文章”作为突破，全面提升县城的魅力。水是生命之源、世界万物之本、文明兴衰之根，也是城市的灵气所在。自古以来，水就与城市相依相存，绝大多数世界名城都依水而生、因水发展。保定17个县城有河道，可以说在发挥水资源禀赋、改善生态环境、完善城市功能、提升县城品味方面具有得天独厚的优势，而且大有可为。但据了解，很多县城的水文章做的并不好，很多是在简单地整修一下河道，清清淤，或做一下防渗处理，或在两侧栽上一行树。这叫什么“水文章”？我们认为，既然是“水文章”，就是一篇大文章，要想做好其中大有学问。一是建好水源地。要把水作为重要的战略资源加以保护和利用，最大限度地保护河流、湖泊、湿地、沼泽等水源地，积极拓展利用好雨水、中水的思路、办法，丰富水的来源。二是提高水质量。加强对水体水质的监测，结合水位状况适时启动增水、调水方案，提高水的流动性，真正堵住污染源，确保呈献给老百姓的是一汪清水。三是打造水景观。充分利用各县现有河道和水系资源特点，点、线、面结合，打造立体水景观。因地制宜，在河道两侧修建各种景观公园、游园绿地、建筑小品，合适的地方还应挖湖修塘，打造更大水面，形成人与水、人与自然互相融合的亲水平台。
从长远看，要抓好“三点一线”。“三点”就是规划、建设和管理，其中规划是龙头，建设是基础，管理是关键；“一线”就是各个环节不能是孤立的，而应当是有机整体，上下衔接。
1、规划必须体现“高标、科学、超前”。规划是龙头，是城市未来的发展蓝图，也是建设和管理城市的基础依据。从规划角度看，当前存在的主要问题既有规划水平不高的问题，也有指导性不强的问题。当前各县市正在对规划进行新一轮修编，我们认为应当充分考虑以下三点。一是“高标”，即站位要高、标准要高。一方面是站位要高。就是不能仅仅站在本地区的角度去谋划自身未来发展，要跳出自己的那个小圈圈、小区域，要在大的经济社会发展环境中去定位自己。比如说，当前京津冀一体化发展正如火如荼，那么我们各个县市就要站在这个高度去规划、去调整。另一方面是标准要高。各县都应当树立“抓县城建设就是抓生产力”的理念，从提高城市整体实力、统筹城乡发展的高度对城市功能进行战略定位，高标准谋划基础设施、功能划分、产业布局等方面的发展规划。要着眼服务生产和生活、服务本地和全局，把宜居、宜业、宜购、宜游等作为规划制定和实施的终极目标，充分考虑交通、生态、饮水、教育、医疗以及社会安宁等方面因素。还有很重要的一点，就是必须注重“产城融合”、“产城一体”，防止把新区建成睡城，或建成工业园区。我们规划工业园区，应尽量靠近城镇，而规划新区，也必须有产业做支撑。二是“科学”，就是考虑周密、务实可行。规划科学是最大的财富，规划不周是最大的浪费。我们做规划，就是首先要对县情进行深入的分析研究，这是确定规划基本框架的依据；同时，要对原规划执行情况进行深入的分析，哪里好、哪里不科学，有什么偏差，都要心中清楚，因为这是确定规划调整修编的重要方面。从各县原来的规划看，其中不乏一些大手笔、高水平之作，一些还是清华大学、首都规划院等单位设计的。所以说，从规划角度看，并不是造成我市县城建设全省最差的根本原因或直接原因。在新一轮规划修编过程中，必须因地制宜，特别是在聘请高水平规划机构时，一定要有本地了解情况的人士参与，做到上接仙气、下接地气，确保规划设计高端、科学，经得起时间检验。三是“超前”，就是绸缪长远、留足空间。规划要充分考虑长远发展，充分考虑未来可能出现的各种情况，为未来发展预留时间、空间。超前不是脱离实际、不是贪大求洋、不是搞面子工程。比如说，随着社会车辆的日益增多，交通拥堵将成为新常态。在这种情况下，如何规划道路、停车场？将来要不要修立交桥、高架桥，要不要修地铁、城轨，或发展BRT快速公交系统，规划都要充分考虑，都要留足空间。又比如说，现在各种需要埋在地下的管线越来越多，前面修路、后面开膛破肚现象屡见不鲜，群众很是反感，也加大了浪费。而且我们的地下排水设施落后，城市内涝时常发生。我们能不能超前规划城市地下的给排水及气、电、热、讯等设施，能不能大力度推广涞源的地下综合管沟模式？因此，我们认为各县在规划中必须充分考虑未来发展的需要，必须适度超前规划城市道路、桥梁、大运量公共交通、地下综合管网等基础设施，并预留足够空间。同时，要通过完善细致的规划体系，包括概念规划、总体规划、控制性详细规划和重点地段城市设计等，明确各区域开发强度、绿地率、建筑退让距离等要求，强化对城市空间环境、城市景观等方面的指引力度。
2、建设必须“刚性、生态、特色”。规划的再好，如果建设不好，也只是空中楼阁，也只是画饼充饥。一是体现“刚性”，严格按照规划建设。规划即法，建设必须合乎规划。这样就要求不能随意变动、更改规划。一些地方的规划变动频繁，不是一任接着一任干，而是一任接着一任变，执行缺乏刚性。特别是一个领导一个思路、一套想法。有的新官上任三把火，工作都要有新气象，以前的套数都得变。县城建设中必须防止随意变动、修改规划的问题，必须严格规划的调整程序。不管是哪一任领导，都要防止个人意识，都应充分尊重规划的刚性和科学性，坚持“规划一张图，审批一支笔，建设一盘棋，一张蓝图绘到底”，一任接一任地把既定规划实施好落实好。二是突出“生态”，贯穿绿色环保理念。黄金有价，蓝天、白云、阳光和清新的空气无价。绿色生态、低碳环保已成为人们追逐的目标，更符合“低碳保定”的发展要求。一个城市，无论是生产功能，还是生活功能，都需要具有净化还原作用的生态功能来保障。尤其是近几年，华北地区日益严重的雾霾天气更给我们敲响了警钟。因此，保定的县城建设，必须把生态建设凸现出来，无论是园林绿地、单体建筑、功能设计、基础设施，都应遵循生态、绿色、低碳原则。三是打造“特色”，让人形成特殊印记。去北戴河，大家可以感到，这个小城几乎看不到高层建筑，多层的欧式建筑居多，而且掩映在绿树花丛之中，错落有致、别具一格，这就是一种特色。而从我市的县城建设情况看，有特点、形成特色的不多，无论是建筑风格、风貌打造，清一色、大路货比较多，不容易给大家留下什么深刻印象。因此，我们认为要想县城建的好，最终还是要形成特色明显、别具风格、突出文化、突出历史、突出人文的精品城市。
3、管理必须体现“系统化、社会化、人性化”。城市建设，三分靠建，七分靠管。要长远地打好管理这张牌，我们认为应当做好三方面工作。一是系统化。管理难是一个老大难。相关职能部门各自为政，职能相互独立，经常会出现多头管理及无人管理的尴尬局面。工作中相互推诿扯皮，好事争着抢、坏事无人问，职责不清、缺乏有效的监督等问题时常发生，使城市管理显得十分被动低效，脏、乱、差无不与此有关。因此，我们认为，搞好县城管理，关键是要部门联动、形成合力。这就要靠机制做保障，真正实现管理无死角、清扫无死角、服务无死角，提升城市的管理水平。二是社会化。城市管理需要大量投入。但我们多数县都是吃饭财政，如果仅靠政府投入是远远不够的。我们在调研中了解到，不但外地，我市个别县市也已经开始了社会化服务模式的探索，也就是积极引进民间资本投入县城管理。如环卫工作外包，安国市已经执行，安新县正在谈判协商。环卫外包，一方面解决了资金难的问题，另一方面也能够利用他们的资本优势、技术优势、人员优势，把城市管理水平搞上去。三是人性化。城市管理水平的高低，很大程度上取决于群众满意度的高低。因此，我们认为不能把管理与服务对立起来，要从小处着眼，从细节抓起，给城市多一些温馨，给人们多一些宽容，城市管理的每一个环节、每一个细节都应体现对市民需求的回应，充满对市民的关怀。另外，在城市管理中，要增强市民管理城市的意识，引导市民积极参与城市管理，推进城市管理社会化，形成“人民城市人民建，人民城市人民管”的良好氛围。只有让人民群众都树立起这种意识，城市管理难的问题也就迎刃而解了。
此报告为2014年度保定市社科联、保定市社会发展研究院哲学社会科学委托课题。
执笔：谢国庆、李自然、李晓明、鲍俊峰、王显
